根据镇江市行政执法监督工作领导小组的要求，我局于今年初成立了以刘云局长为组长的“规划局说理式行政执法文书工作领导小组”，在我市规划系统全面推行说理式行政执法文书工作。领导小组要求行政执法人员必须树立以人为本、依法行政，执法为民的指导思想，围绕构建社会主义和谐社会这一目标开展说理式行政执法文书工作。
　　“说理式行政执法文书”是行政执法工作的新事物，如何开展、跟进，说实话，包括我们支队在内的众多行政执法工作人员都尤如“盲人摸象”，心中没底。为使说理式行政执法文书这项工作在规划系统得到扎实有效开展，在实际操作中尽可能的少走弯路，我们采取了学中干，认真实践，及时归纳问题，讨论规范文书的步骤。
　　一、多方取经，深入学习
　　“说理式行政执法文书”作为行政执法工作中的新生事物，我们没有现成模式可套用。对此，局领导小组在规划系统内展开了一系列的学习、取经和讨论活动。
　　1、他山之石可以攻玉，组织规划系统的相关职能部门、基层单位赴扬中规划局取经。在扬中规划局的传经介绍及扬中法制办的讲解中，我们获取了“说理式行政执法文书”的制作框架及其形成原理。
　　2、借鉴兄弟单位的经验，结合本单位实际，相互交融，完善自我。为此，我们专门阅读、参考了镇江市工商管理局“说理式行政执法文书”的工作册，研究其现有模式和经验，结合自身工作特点，探索我们自己的工作路径。
　　3、深入学习，拓宽工作思路，在规划行政执法培训班的工作交流中，邀请扬中市规划局就“说理式行政执法文书”向全体学员作了专门阐述和经验介绍，并在“规划监察”刊物上进行专题讨论。
　　二、围绕中心思想，勇于实践操作
　　经过系列的学习讨论，明确了主题思想。清晰了工作原理。推行说理式行政执法文书工作的主导思想就是：立足于构建社会主义和谐社会，行政执法工作力求人性化，充分体现执法为民；在依法行政的基础上，将《行政处罚法》规定处罚决定书应载明的事项磨细、嚼烂，即细化调查的事实、证据及实施处罚的依据和理由，力求提升行政相对人对法律、法规的认知，变被动接受处罚为主动配合，从而使依法行政与以人为本有机的相结合。
　　明确的中心思想是基础，所有工作都应围绕这个中心展开：构架举证、陈述理由、处罚依据和理由等都以此为前提，立足于《行政处罚法》进行说理。
　　我们支队在参考、借鉴兄弟单位实践经验的基础上，结合自身工作特点，依据《行政处罚法》及相关法律法规的规定，拟定出适合规划行政执法要求的“说理式行政执法文书”。经过近半年多的实际操作，取得了一定的业绩。
　　成绩主要体现在：规划监察支队在规划局委托的职责范围内，所查处、处罚的违法建设案件，几乎无一例构成行政复议或行政诉讼。最大限度地节约了我们极为有限的司法资源。这样的成就是建立在长期深入对建设单位进行普法宣传的基础上辅之以“说理式行政执法文书”所取得。以人为本，执法为民，依法行政的“说理式行政执法文书”工作，在我局领导小组的指导实施中，已取得初步成效。
　　“说理式行政执法文书”工作尚在探索中实施，是一项创新工作。尽管众多行政执法部门根据要求结合自身工作特点，拟定了“说理式行政执法文书”的模式，并且取得了收效，但是，就目前而言，这项工作还是处于创新构想阶段，摸着石头在趟难以预测的路。这是因为在推进这项“说理式行政执法文书”工作中，在跟进探讨时，发现一些法律条文在“说理式行政执法文书”中难以与之匹配，需请相关专家和部门协力整合。
　　三、工作中摸索、归纳，寻求完善方案
　　我国现行的行政法律体系中，在行政相对人的惩罚性法律责任设定上，大多赋予行政主体自由裁量行政行为。自由裁量行政行为不同于羁束行政行为。羁束行政行为严格受法律的具体规定约束，行政主体没有选择余地。自由裁量行政行为是法律只规定原则或一定的幅度或范围，行政主体根据具体需要和情况，在法定幅度内，可以自主作出行政处罚，通常针对情况比较复杂，变化多，需要灵活处理的违法行为。恰恰就是自由裁量行政行为这一法定原则与“说理式行政执法文书”细化处罚依据和解释理由的要求相悖。
　　“说理式行政执法文书”的要求，是将《行政处罚法》关于行政处罚决定书应载明事项中的处罚依据规定加以细化解释和说明，以阐述实施该处罚幅度的理由。倘若是羁束行政行为的行政主体，完全可以执行。因为其具备统一控制、稳定性较强的法定形态，并在法律、法规中作了严格规定。例如《江苏省道路交通安全管理条例》则严格规定了何种违法行为应受何种处罚因此，在对交通违法行为实施处罚时，需解释和说明的理由非常清楚：因为你违反了某条、某款、某项，所以根据某条、款、项予以处罚。非常清晰、明了。但是，规律设定自由裁量行政行为的行政主体在执行“说理式行政执法文书”的要求时，就有一定的难度。
　　首先，难以做到“说理式行政执法文书”关于“在行使自由裁量权时，要解释和说明最终确定该处罚幅度的理由”的要求。因为，自由裁量法定幅度的上限和下限间，套用确切的现行说法：有着N个处罚点，行政主体取其任何一点实施处罚均为合法有效，而相对该点的量错处罚的理由，即：解释和说明最终确定该处罚幅度的理由，却不一定能解释和说明清楚；
　　其次，法定自由裁量权就是针对情况比较复杂、变数较多，需要灵活处理的事态而设定的。行政主体倘若在实施法定自由裁量行政行为时以羁束行政行为的形式要求规范，则极易引发行政相对人的质疑、诉讼。因为在法定自由裁量范围幅度内，没有任何一点能够以量错处罚的理由予以解释或说明，除非是最上限或最下限。
　　当然，此类情况目前尚未发生，但未雨绸缪。创新事物在运作过程中，需要我们及时地发现问题，提前寻找对策。以上所提及的问题，仅是在半年的实践中所发现，可能还有未出现的。需要我们行政执法工作者共同在工作中及时查找，并与相关部门、专家一道寻找解决方案，从而使行政执法工作真正做到以人为本、执法为民，达到为构建社会主义和谐社会服务这一宗旨。
　　每个城市在发展过程中可能都会遇到“城中村”的问题，一边是管理有序，设施完善的现代化城区，一边是环境差的农村居民点，管好这些城中居民点，防止其破坏城市的景观，让这些“城中村”逐渐融入城市的文明中去是我们亟需研究的课题。丹徒新区作为一个这样的问题的典型示例，我们探讨性地采取一系列措施，从管理上下功夫，在完善配套基础上着重加强建设的引导，对目前新区规范区内农民建房起到了有效的控制，确保城市建设良好发展的进程下社会的安定团结。
　　一、剖析问题，规划先行
　　当前农村居民点的主要问题是“空心村”现象，村庄逐步向边缘蔓延，村庄内部大多是一些废旧的老宅，环境脏、乱、差。“城中村”更是如此，不少村民在拆迁利益的驱动下，用尽一切办法翻建、新建、扩建以增加建筑面积，老宅是一个平方面积不减少，产生了不少的违建房、危房，造成了建设的重复投资和浪费。针对这些问题我们结合社会主义新农村改造，先行完善这些居民点建设整治规划，着重解决以下几个问题：
　　1、在新区总体规划和控制性详细规划等上位规划的指导下，控制性划定性庄建设范围，明确发展规模和发展方向；
　　2、合理配置道路、供水、供电、排水及供气等相关配套，和城市的各项设施很好的衔接，改善村庄居住质量；
　　3、将村内所有建筑进行梳理，分为保留、改造和拆除三类，逐步实施改造，整合一切可利用资源。
　　规划完成后，通过镇、村力量向广大农民进行宣传，逐步将他们的认识由村民向市民转变，让大家积极参与到村庄的建设中来，共同创造和维护自己的居住家园。
　　二、严把建房审批关，加大执法力度
　　对于农民建房的审批质量，丹徒区一直是由乡镇建设管理服务所直接实施，但是新区建设达到一定规模后，为了防止乡镇建设管理人员因技术力量、管理水平的不足而造成冲突和矛盾，我们将新区规划区范围内农民建房审批改为村、镇、区三级核准制，农民建房必须在规划点内，所有自建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请，经村民委员会讨论同意，向谷阳镇人民政府申请，提供户籍证明和宅基地等有关手续，经谷阳镇建设管理所初审，政府签署意见后，报丹徒区建设局审查同意后，在村民小组公示一周，确无异议后由谷阳镇人民政府核发“一书一证”。需要使用耕地的，建房户需提供户籍证明、宅基证明和建房申请，经谷阳镇初审后于其所在村民小组公示一周，确无异议后由区建设局核发“村镇规划选址意见书”并按土地管理的法律、法规规定的程序办理土地使用手续后，谷阳镇人民政府申请核发“村镇工程建设许可证”。对于规划撤并的村庄，除危房维修以外，严格禁止一切集体或个人的建设活动。
　　审批完结后，在后续的管理中实施跟踪，加大执法查处力度。针对目前一些村民的小农意识，镇建管所专门组织一支查违、拆违队伍，结合村委会建房管理人员，专职进行督查管理；区城建执法大队不定期抽查，杜绝少报多建、不符合规划等违章现象，逐步帮他们树立大局观念，改变农村的不良生活习惯。
　　三、配套相关政策，杜绝投机现象
　　新区初期的建设拆迁过程中，为了加快拆迁进度，针对一些违建和超过批准期限的临时建筑按初偿标准的一定比例也给予适当经济补贴，无形中助长了一些投机者钻营政策空子的现象，甚至有人一夜之间能建起一座楼房，既是违建，又存在严重的安全隐患。针对这些情况，区委、区政府出台了相关政策，修改了相关拆迁补偿标准，对于违法建设和超过时限的临时建筑拆迁是一律不予补偿，而且拆迁费用由建房者自己承担，让农民自己对自己的行为负责，从根本上杜绝投机经营现象，消灭违章搭建的动机。对那些拆迁后的居民，根据需要在新的规划点内实行统拆统建和统拆自建的两种建设形式，完善基础设施配套，创造良好的居住环境，引导农民进点建房。
　　以上这些是我们在管理过程中探讨总结的一些不成熟经验。目前，丹徒新区规划区内农民建房的管理在这些措施下逐步走向规范化。但在具体操作过程中还存在着一些问题，比如关系建房户阻扰、贫困户的拆迁难、近期规划拆迁实施难度大等等，还有待我们规划建设管理人员进一步研究探讨。本人在此希望全社会能共同关注这些农民问题，发挥大家的才智，制定人性化的有效管理方案，在城市发展过程中切实维护到基层农民的利益，构建稳定、和谐的社会。
　　丹徒区建设局
　　党的十六届五中全会提出的关于建设社会主义新农村的战略目标，是党中央重视“三农”问题的具体体现。社会主义新农村“新”在何处？对照新农村建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的二十字要求。全国各地都在推进社会主义新农村的建设。
　　建设社会主义新农村归根到底是从“农民、农村、农业”这三农问题出发，是为了给农民群众带来福利，而不是为了增加农民负担。掌握了这个宗旨是我们一切工作的出发点和落脚点。新农村主要包括新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚这五个方面。新房舍更是农民朋友关心的焦点，尤其在当今“新农村建设”这个大形势下显示得尤为重要。我们不能象浙江省荆山夏村一样搞大拆大建，耗资8000多万搞村民别墅，结果因质量问题成了烂尾楼。也不能按兵不动，冻结农民建房。怎样协调好这当中的矛盾，我作为一名民房管理者，根据这一年多来的民房管理的工作经验，就句容市经济开发区所属的七个村，谈谈民房建设。
　　一、分析现状，正视问题，从建设社会主义新农村的高度找出民房建设存在的问题。
　　近几年来，随着农村经济的不断发展和人民生活水平的逐步提高，农村建房越来越多，样式越来越新。这是农村经济发展，农民富裕起来的一个必然趋势。虽说是一件好事但我们也要看到农村民房建设过程中存在的问题。
　　1、民房建设缺乏一个规范性的管理办法，村庄规划严重滞后。
　　受历史原因和经济条件制约，我市农村民房建设一直缺少一个规范性的管理办法。目前使用的是上世纪九十年代初的管理办法，随着时代的发展早应该退出历史的舞台了。因此一个新的、适应当前形势的民房管理规定正呼之欲出，使民房审批做到有法可依。同时各个村庄规划相对滞后，房子想到哪里盖到哪里。我曾看到过一个村主任拿出石灰在地上跟别人规划着新房。农民建房缺乏统一性，科学水平偏低。
　　2、布局散小，建设无序，随意性强。
　　随着经济的快速发展，住宅建设加快，但建设较散乱无序。大多数农房不愿意在旧宅基础上翻建新房，往往公路开到哪里，新房就盖到哪里。体现不出个性更谈不上对新房建设的科学合理的引导。因此导致村庄建设无序，建设凌乱的现象，村庄布局“见新房不见新村”严重影响土地的节约利用和工业园区的快速发展。居住分散问题得不到解决，这与社会主义新农村的建设背道而驰。而且随着工业化进程的不断推进，大多数企业已和村庄连成一片，受利益驱动一些以建设附房出租为目的的现象日益严重。造成大多数村民家附房连成一片，院内杂乱无章。
　　3、农村基础设施投资分散，村级建设档次较低难以配套。
　　受资金、观念、产业等诸多因素的影响，村级建设档次普遍较低。基础设施如供水、排水、垃圾处理等建设严重滞后，造成水资源环境恶化。通村公路偏窄，有的自然村至今还是泥巴路，一下雨到处泥泞，一刮风到处灰尘。有新房无道路，有道路无排水等现象普遍存在。
　　4、违法势头得不到有效控制，乱搭乱建现象严重。
　　在社会主义新农村的大形势下，地方政府都在搞村庄规划。有的农民现在准备自己建房的，当地政府说为了搞社会主义新农村暂时不办理建房审批。有的农民因为结婚盖新房，危房要倒盖新房等多种盖新房的动机都被打破，接下来就一个字等，但是不知道要等到多少时候。在这些困难面前，有的建房户就不再通过审批，直接违法盖新房。这给我们规划部门的执法工作带来了难题。
　　二、因地制宜，设定目标，解决问题。
　　1、科学规划，至诚服务。
　　尽快编制出充分体现以人为本理念的详细规划。要科学合理，详细具体的把规划编制到每家每户。尽快出台民房管理的新规定，对民房建设的各项技术指标做出具体规定，使民房建设做到有章可循。
　　要按照科学发展观的要求以“科学规划，合理布局，因地制宜”为原则，推出农村规划多种模式。要力求多样，各有特色。既要有生态庄园式，也要有农村社区式以满足不同收入，不同要求的农户选择。
　　要提高农民住宅设计水平，邀请专家按照住宅建设标准设计若干套新颖别致，美观大方，结构合理，经济实用的套型供农民选择。
　　2、集中居住，社区式管理。
　　为了提高土地利用率、最大化地节约土地资源，努力降低工业集中区的开发成本。同时利用“新农村建设”的有利条件，针对民房布局散、规模小、建设无序的现状。可以划出专用土地用于村民的集中建房。对民房实行统一规划村民建房集中点，并出台制定相关优惠政策，积极引导以“村委会”为中心，结合旧村改造，发挥聚集和辐射效应达到改善村民居住环境的目的。凡在规划集中点的建房户有旧房的，建房户要与村委会签订老屋拆除协议，并在规期限内自行无偿拆除老宅基地上的所有构建物和附属物，腾出场地交付给村委会。村、镇两级组织对腾出的场地要尽责尽职的做好管理工作，防止和杜绝左右四邻的“蚕食”行为。对村民建房集中点要统一规划，统一布局包括规划每户占地面积、建筑面积、房屋式样等。
　　3、基础设施配套完备，量质并举。
　　以改善人居环境为重点，转变农民建房根深蒂固的传统观念，保证村民的生产、生活要求。同时加大对农村基础设施的投入，量质并举。重视解决传统的人与畜、禽混居，生产用房和生活用房不分的现状。对水、电、路等“三通一平”基础设施由政府按照规划要求统一配套建设。
　　村干部应及时改变传统的工作方法，参加各种渠道的学习，提高自身素质，增强农村建房的规划管理意识。加强规划引导和技术指导，鼓励和支持农民完善必要的供水、道路、排水等基础设施建设。
　　4、违法必究、执法必严、全力维护规划管理的严肃性。
　　针对违法乱建势头越演越烈的现状，地方政府应立即拿出村庄规划，允许农民有序建房，切断违法建设的源头。通过积极的引导和监督，使农村的民房建设逐步纳入建设社会主义新农村的轨道。
　　对于现存的违法建筑，发现一处应该查处一处。对严重影响村庄规划的坚决拆除，动真碰硬，决不手软。在执法的过程中要加强对村民进行思想教育，让他们认识到无序建设的严重性，尽快遏制违法建设的蔓延。
　　句容市规划局